“十五五”规划的初步线索

今年“十五五”网络征求意见比“十四五”提前了一个季度，反映“十五五”前期准备工作已步入加速阶段。考虑到当前有关于“十五五”准备工作的公开讯息较少，我们将通过回顾“十四五”时期的时间线、以及梳理近期部委的动向，挖掘出有关于“十五五”规划的最新线索。

参考“十四五”，五年发展规划从诞生到实施大致分为两大阶段：（1）《建议》的起草及审议：在对上一个五年规划期进行中期评估、发现新出现的问题后，2019-2020年间“十四五”规划《建议》的起草便逐渐开启，背后涉及到多方的协同努力——包括发改委提出并委托相关研究课题，总书记召开座谈会听取建议、对规划编制工作作出重要指示，网络征求群众意见等等。一直到2020年10月五中全会审议并通过《建议》后，这一阶段才算告一段落。

（2）《纲要》的起草及审议：《建议》的审议通过后，意味着《纲要》的完善工作也拉开序幕。直到2021年3月全国人大批准及实施《纲要》，这才标志着“十四五”规划的正式开始。

当前“十五五”规划正处于《建议》的起草阶段，但与“十四五”时期对照来看，无论是总书记召开座谈会、作出重要指示的时点，还是网络征求意见的时点，都显示出“十五五”规划工作比以往前置了约3个月左右的时间。

展望“十五五”规划，可以从两个层面加以理解：一是回头看，评估“十四五”规划实施的得与失。得益于中国制造业政策的充分规划，过去五年，中国在减少进口和外资企业依赖度、增强全球竞争力和技术领导力上“大有作为”。但着眼于当下，出口增速高于GDP增速的态势可持续性存疑，同时消费增速低于GDP的现象时有出现，构建“双循环”的紧迫性日益凸显。

二是最大程度汇集民众和各部门的意见，凝聚共识并汇总到“十五五”规划中。不论是比以往提前三个月开启的总书记座谈会以及网络征求意见，还是近期发改委各司局开始陆续公开的“十五五”相关研究课题，都是为了通过多种途径广纳建议，将社会期盼与群众指挥充分融入“十五五”规划中。

在此基础上，结合当前的政策动向，我们认为有四条线索值得关注：

线索一（“十四五”中期评估报告）：技术“卡脖子”是未来的核心问题。发改委于2023年12月发布过“十四五”中期评估报告，报告将“关键技术‘卡脖子’影响凸显”置于“十四五”纲要实施面临的主要问题之首，同时报告中还提出部分科技发展过程中“改革还有不少硬骨头”、“风险隐患仍然较多”等。预计这些“十四五”时期面临的棘手问题，将在“十五五”期间继续深化解决。

线索二（发改委司局征集课题）：“十五五”相关课题与科技的紧密度较高。可以从发改委各司局征集课题中“见微知著”，了解当前经济社会运行过程中待解决的重要问题。我们通常会从两个角度对发改委各司局征集课题进行追踪：

一是发展战略和规划司不同批次的研究课题（平均每年2-3批，每一批次均涵盖经济社会全方位重要问题）。不同于去年仅有极少部分课题与“十五五”挂钩，今年发展规划和规划司已公开第一批课题全都围绕“十五五”展开。从课题研究内容来看，除了国民经济改革，科技创新便是“十五五”最重要的研究议题。

二是发改委其他司局的研究课题（各司局课题每年1批，且更多与司局本身主要工作内容挂钩）。虽然当前仍有部分司局尚未公布今年研究课题，但同样能发现今年各司局“十五五”相关课题的占比明显更高。不过当前已公开课题研究主要集中在绿色转型、区域发展方面，后续随着更多司局公开征集课题，科技创新的“全貌”才会逐步显现。

线索三（中央决策层重要活动表述）：释放出高层支持科技发展的重要信号。以史为鉴，在2020年起草“十四五”规划《建议》期间，总书记在7-9月两个月内密集召开了七场座谈会，听取各领域人士意见和建议。而今年4月总书记也召开了部分省区市“十五五”发展座谈会，提出“‘十五五’时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置”。包括近期中央决策层的重要会议及调研活动，均“清一色”强调了科技创新和产业发展的重要性，说明新一轮五年规划期，高层对科技发展的支持不改。

线索四（五年规划纲要发展变化历程）：科技创新的重要性递增。一方面，自“十二五”开始，科技发展便取代“建设社会主义新农村”、位列五年规划期工作首位。甚至到了“十四五”规划期，《纲要》中前四大重点工作均与科技创新具有一定相关性。在外部风险加剧的大背景下，预计支持科技发展的大趋势并不会发生改变。

另一方面，复盘历史来看，以往五年规划纲要中与科技教育相关的目标，虽然多为预期性指标（即国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现），但完成度都比较可观。我们预计“十四五”时期提出的三个预期性科技指标也将“全员完成”，为“十五五”科技发展奠定了基础、提供“十五五”发展的“确定性”。

在明年3月人大审议通过“十五五”《纲要》前，还有哪些事件值得关注？一是接下来两个月中央决策层可能还会召开“十五五”规划相关的座谈会；二是近期部分发改委司局还在陆续公布课题征集内容，建议关注与科技创新相关的议题；三是考虑到明年便是“十五五”规划的元年，今年年末可能会审议“十五五”规划《建议》。

风险提示：数据和信息统计不准确或不完整；与科技创新相关的增量政策力度不及预期；“十五五”规划进展与预期不一致的风险。

注：本文来自民生证券2025年6月25日发布的《“十五五”规划系列报告（二）：“十五五”规划的初步线索》，报告分析师：陶川 SAC编号 S0100524060005，钟渝梅 SAC编号 S0100124080017