“十五五”规划：产业破局与重构

摘要

近期，中央财经委会议、国务院第十五次专题学习等事关产业结构调整的会议密集召开，或为 “十五五” 规划先导。以往五年规划的产业调整路径是什么，“十五五”规划又将如何推进？系统分析，供参考。

一、产业结构调整是我国五年规划的重要内容，“十五”至“十四五”均明确了详细的产业结构调整目标。

国民经济和社会发展五年规划为国民经济与社会发展的远景设定目标、指明方向，会针对经济、改革、社会发展等领域制定具体规划。例如，“十三五”规划的主要目标分为七个部分：经济、创新、发展协调性、民生、社会文明、生态环境、制度建设；“十四五”规划则将经济、创新与发展协调性的目标整合为“经济发展取得新成效”，并进一步强化了对改革与国家治理能力的重视。

从五年规划的目标设定与实施逻辑来看，产业结构调整不仅是规划的重要组成部分，更是实现核心目标的“关键手段”。从“十五”计划到“十三五”规划，产业结构调整均设有明确量化指标，如“十一五”和“十二五”规划分别要求提高服务业增加值占比3个和4个百分点；自“十三五”规划起，政策重心转向先进制造业发展，到“十四五”规划时，更细化了研发经费投入、创新等目标，不再提及服务业占比指标。

今年以来，中央政治局和国务院的集体学习涉及人工智能等科创前沿，以及服务消费、服务贸易等产业结构调整内容，或已勾勒出“十五五”产业结构调整的部分“蓝图”。发改委战略规划司2025年课题中也有部分体现，如科技课题涵盖独角兽企业、人工智能产业化、产业数字化等领域；服务业课题涵盖服务贸易竞争力、生产性服务业、生活性服务消费等领域；社保与发展课题涵盖再分配、普惠养老、社保制度等。

二、在过往的五年规划中，产业结构调整的方向已从侧重三次产业比例，转变为聚焦科技创新。

从五年规划经济结构主要指标的演变看，我国规划侧重点已从关注三次产业比例，逐步转向重视科技创新与研发投入。“十一五”至“十四五”间，服务业增加值比重指标渐淡化；研发费用指标调整为“全社会研发经费投入”指标；城镇化率指标细化为“常住人口城镇化率”；“十四五”还新增数字经济核心产业目标。这些变化既体现规划从“粗放”到“精细”的转变，也反映国家对科创和研发的重视不断提升。

五年规划对制造业的要求从“量”到“质”的转变，对应的是第二产业增长动能从劳动密集型行业向高新技术产业的切换。“十五”与“十一五”规划已开始重视装备制造业和高新技术产业，同时也强调劳动密集型行业的比较优势。“十二五”到“十四五”规划，对制造业的要求从“改造提升”升级为“制造强国”。2021-2024年间，电气机械、计算机通信、燃气、汽车等行业的工业增加值平均增速均超过8%。

五年规划对服务业的侧重从金融地产转向信息技术，对应的是第三产业对金融、地产的依赖度逐渐下降，信息技术产业的发展动能持续增强。在五年规划中，对生产性服务业的重视程度高于生活性服务业，同时还高度关注信息技术发展。“十三五”期间，信息传输和技术服务业、租赁和商务服务业的GDP占比分别提高1.3和0.7个百分点；2021-2024年间，两大行业的GDP占比再度均提升0.9个百分点。

三、“十五五”期间产业结构调整的首要方向是转型升级，同时“反内卷”与服务业发展也需重点关注。

梳理上述五年规划可见，其对科技创新的重视呈趋势性增强，预计“十五五”规划对科技创新的支持力度将延续“十四五”的方向。2025年4月和7月的政治局会议均对“新兴支柱产业”作出部署。2025年7月中央财经委会议提及的海洋经济、政治局会议提出的“人工智能+”，以及政府工作报告涉及的商业航天、低空经济、智能网联新能源汽车、智能机器人等，均可能成为“十五五”规划重点关注的新兴行业。

产业结构调整的另一核心是推动供需适配，“反内卷”政策或在“十五五”中进一步贯彻。当前我国产业结构的突出问题是制造业供过于求，截至2025年7月，PPI已连续34个月同比负增长。总量层面，破解“内卷”一方面要缓解供需矛盾，另一方面需通过政策引导、行业自律及金融资源配置推动供给创新升级。此外，地方政府“反内卷”上，短期中央或清理违规政策，中长期需引导树立正确政绩观。

推动服务业，不仅是顺应发展阶段的题中之义，能够缓解转型过程中的结构性失业，更与新时代中国经济的发展要求相契合。服务业近年供需恢复乏力，就业修复态势弱于增加值增速，2023年文体娱、教育、卫生行业就业占比较历史趋势分别下降6.0、2.8、1.0个百分点。从政策跟踪情况来看，“十五五”规划或将加大服务业对内对外开放力度，通过优质供给激活服务消费与服务贸易，以此增强就业结构的稳定性。

风险提示：政策变化超预期，经济变化超预期。

报告正文

1.  为什么要关注“十五五”中产业结构调整方向？

1.1 产业结构调整是我国五年规划中重要一环

国民经济和社会发展五年规划，为国民经济与社会发展的远景设定目标、指明方向，会针对经济、改革、社会发展、民生建设等领域制定具体规划。五年规划会对未来的发展方向与目标作出定性与定量界定，例如“十二五”规划的主要目标分为七个部分：经济、结构调整、科技教育、环境保护、民生、社会文明和改革开放。这种侧重点的差异直接体现在目标体系的调整中，相较于“十二五”，“十三五”规划的主要目标调整为七个方面：经济、创新、发展协调性、民生、社会文明、生态环境、制度建设，更凸显了创新驱动、协调发展与制度建设的重要性。

而五年规划中目标的调整，更清晰地反映出政策未来的侧重点。“十四五”规划将经济目标从单一强调总量，拓展至结构调整与创新领域，并将改革开放的重要性前置。“十一五”至“十三五”期间，经济目标主要指向总量，集中在经济增长层面，结构调整、创新等其他要求单独列出；“十四五”规划将经济、创新与发展协调性目标整合为“经济发展取得新成效”，同时进一步强化了对改革与治理能力建设的重视。

1.2 产业结构调整是实现规划核心目标的“关键手段”

从五年规划的目标设定与实施逻辑来看，产业结构调整不仅是五年规划的重要组成部分，更是实现规划核心目标的“关键手段”。五年规划中，总量目标是核心，而经济结构调整目标则是实现总量目标的路径，即通过发展何种产业来推动经济增长。从“十五”计划到“十三五”规划，三次产业的比例会有预期目标，例如“十一五”和“十二五”规划分别要求服务业占比提高3个和4个百分点。自“十三五”规划起，政策更注重先进制造业发展；“十四五”规划，细化了研发经费投入、创新等目标，不再提及服务业占比指标。

 “十一五”到“十四五”，我国经济的产业结构和需求结构均有所调整，其中产业端第三产业占比提升，需求更加侧重最终消费。产业结构方面，第二产业占比的稳定性逐渐增强， 2010年、2015年、2020年、2024年分别为45.7%、40.0%、36.9%、36.5%；第三产业占比分别为45.1%、51.7%、55.5%、56.7%。需求结构方面，最终消费占比逐渐提高，2010年、2015年、2020年、2024年分别为49.9%、54.2%、55.3%、56.5%；固定资本形成的占比分别为46.5%、42.6%、42.3%、40.6%。

1.3“十五五”规划中产业结构调整或已有初步方向

今年以来，中央政治局和国务院组织的集体学习中，包含人工智能等科创前沿及服务消费、服务贸易等产业结构调整相关内容，或已勾勒出“十五五”产业结构调整的部分“蓝图”。截至8月底，2025年中央政治局共开展三次集体学习，其中4月主题为“加强人工智能发展和监管”，习近平总书记强调“要正视差距、加倍努力，全面推进人工智能科技创新、产业发展和赋能应用。”国务院同期共组织四次集体学习，2月提出“大力促进服务消费、科技消费”，4月强调“深化科技成果转化机制改革，推动科创与产业创新融合”，8月则明确“加快服务贸易创新发展，培育外贸新动能”。

发改委战略规划司2025年课题中，科技创新占比颇高，除科技领域外，还设有服务消费、服务贸易、社会保险及普惠养老等专项课题。其中，科技课题涵盖独角兽企业、人工智能产业化与应用化、产业数字化及智能化等领域；服务业课题涵盖服务贸易竞争力、生产性服务业、生活性服务消费等领域；社会保障与发展课题涵盖再分配制度、普惠养老服务、社会保险制度等领域。这些课题或也是“十五五”规划的重点布局方向。

2. 过去五年规划中产业结构如何调整？

2.1 五年规划：从侧重三次产业比例到聚焦科技创新

从五年规划中经济结构主要指标的演变轨迹来看，我国五年规划的侧重点已从对三次产业比例的关注，逐步过渡到对科创与研发投入的聚焦。“十一五”规划首次采用表格形式呈现量化目标，其中便包含产业结构调整的相关内容。从“十一五”至“十四五”，服务业增加值比重这一指标逐步淡化；研发费用指标调整为“全社会研发经费投入”；城镇化率指标则细化为“常住人口城镇化率”；此外，“十四五”规划还新增了数字经济核心产业目标。这些变化不仅体现了我国五年规划指标设定从“粗放”向“精细”的转变，也反映出国家政策对科技创新和研发的重视程度在持续提升。

在上述政策引导下，第二产业对经济增长的贡献逐渐趋于稳定。“十一五”规划期间，第二产业对GDP的拉动平均为5.8个百分点，此后拉动作用有所弱化，至“十三五”规划期间降至1.9个百分点。随着五年规划中“制造强国”战略的推进以及对科技创新重视程度的提升，2021年至2025年上半年，第二产业对实际GDP的拉动始终保持在1.9个百分点的水平，逐渐趋于稳定。

同时，高新技术企业对经济的支撑作用日益凸显——2019年至2024年，高技术产业增加值增速平均比工业增加值快3.4个百分点，已成为稳定工业生产的重要力量。截至2025年7月，高技术产业增加值累计同比增长9.5%，仍比工业增加值整体增速快3.2个百分点。显然，“十三五”与“十四五”规划对科技与研发的重视，正逐步转化为实实在在的经济发展成效。

2.2 五年规划：对制造业的要求从重“量”到重“质”的转

“十五”计划与“十一五”规划已开始重视装备制造业和高新技术产业，同时也要求发挥劳动密集型行业的比较优势。“十五”计划在工业章节中，首先要求加快改组改造，鼓励采用高新技术和先进适用技术改造传统产业，并研究制定振兴装备制造业的措施；其次提出发展高技术产业。“十一五”规划在要求加快发展高技术产业、振兴装备制造业的同时，也对能源、原材料、纺织业等领域有具体部署。此外，两个五年规划均对劳动密集型产业有所安排：“十五”规划提出“进一步发挥劳动密集型产业的比较优势”，“十一五”规划则明确“继续发挥劳动密集型产业的竞争优势”。

上述规划体现出对制造业吸纳就业能力与科技创新能力的双重重视。其背景主要有两方面：一是我国当时仍处于工业化早期阶段，高技术产业发展尚处于起步乃至探索阶段；二是我国正处于人口红利期，劳动密集型产业在国际竞争中具备明显的比较优势。从数据来看，2003-2012年是我国第二产业就业快速增长期，累计吸纳7544万就业人口，而同期第三产业吸纳就业6535万人，稍逊一筹。

从“十二五”规划到“十四五”规划，对制造业的要求从“改造提升”升级为“制造强国”战略导向。“十二五”规划提出要“优化结构、改善品种质量、增强产业配套能力、淘汰落后产能”；“十三五”规划则将对制造业的要求明确为“实施制造强国战略”，并强调“深入实施《中国制造2025》，以提高制造业创新能力和基础能力为重点”；“十四五”规划强调“深入实施制造强国战略”，提出“坚持自主可控、安全高效，推进产业基础高级化、产业链现代化，保持制造业比重基本稳定”。这三个五年规划不断加大对新兴产业及核心竞争力产业的布局力度，持续聚焦产业前沿。

行业变化特征更为显著，第二产业的增长动力已从纺织服装等劳动密集型行业转向高新技术产业。“十二五”期间，第二产业内部纺服鞋帽（+0.3pct，占GDP比重，下同）、食品制造（+0.3 pct）等劳动密集型行业增长较突出。但到“十三五”期间，第二产业中增长较快的行业逐渐转变为金属冶炼（+0.4 pct）、非金属矿物（+0.3 pct）等，劳动密集型特征逐步弱化。进入“十四五”期间，除废弃资源、修理业外，电气机械、计算机通信、燃气、汽车等增长较快；2021-2024年间，上述行业的工业增加值平均增速均超过8%，而家具、纺织服装等劳动密集型行业的平均增速在0%左右。

2.3 五年规划对服务业的侧重：从金融地产转向信息技术

五年规划对生产性服务业的重视程度高于生活性服务业，其核心导向是产业升级与高质量发展。“十五”计划将面向生活消费的服务业置于优先位置，并突出了城镇住房制度改革的重要性。“十一五”规划之后，生产性服务业的重要性显著提升，核心在于细化深化专业化分工，促进生产性服务业与先进制造业融合发展；生活性服务业方面，发展方向则更多侧重于丰富服务产品类型、扩大服务供给、提升便利度及改善服务体验等方面。

除了上述对生产性与生活性服务业的规划外，五年规划还高度关注信息技术与网络经济发展，这一导向在“十四五”规划中最终明确为“建设数字中国”。例如，“十三五”规划明确提出：“开展加快发展现代服务业行动，扩大服务业对外开放，优化服务业发展环境，推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸、生活性服务业向精细和高品质转变。”“十四五”规划则将以往对信息技术的关注升级为“加快数字化发展，建设数字中国”，并明确指出：“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设。”

分结构来看，服务业对金融、地产的依赖度逐渐下降，信息技术产业的发展动能持续增强。“十二五”期间，金融、批发零售、房地产等行业增长较快，占GDP的比重分别提升1.9、1.1和0.8个百分点。“十三五”期间，信息传输和技术服务业、租赁和商务服务业、公共管理社会保障和社会组织增长突出，GDP占比分别提高1.3、0.7和0.7个百分点。“十四五”期间，第三产业占GDP比重提升放缓，主要受地产、金融拖累——2021-2024年间，二者占GDP比重分别下降2.0和0.5个百分点，而信息传输和技术服务业及租赁和商务服务业的GDP占比均提高了0.9个百分点。

3. “十五五”中产业结构调整会有什么变化？

3.1 “十五五”规划中，“新质生产力”培育或仍是重点

从政策跟踪情况来看，“十五五”规划中的“新兴支柱产业”或将延续“十四五”规划的框架。2025年4月的政治局会议首次提出“打造一批新兴支柱产业”，7月的政治局会议则进一步强调“加快培育具有国际竞争力的新兴支柱产业”。此外，二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，在“健全推动经济高质量发展体制机制”部分明确提出，要“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”，并特别突出“引导新兴产业健康有序发展”“加快推进新型工业化”。

“十五五”规划涉及的行业，可能涵盖关键会议和文件中提及的海洋经济、“人工智能+”、商业航天、低空经济等领域。2024年发布的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》已明确列出未来产业范围，包括“信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等”；而2025年7月中央财经委第六次会议提及的海洋经济、政治局会议提出的“人工智能+”，以及政府工作报告涉及的商业航天、低空经济、智能网联新能源汽车、智能机器人等，均可能成为“十五五”规划重点关注的新兴行业。

3.2 “十五五”规划对“反内卷”的重视程度明显提升

当前我国工业领域面临的供需失衡压力不断攀升，突出表现为产能利用率与价格体系的双重承压，而产业结构调整的另一大核心正在于推动供需匹配。截至2025年7月，PPI已连续34个月同比负增长，形成仅次于 2012-2016年周期的历史第二长负增长持续期间。工业产能利用率四季度移动平均自 2021 年三季度的 77.7% 持续回落，2025年二季度降至74.9%。同时，本轮反内卷是中下游、民企更内卷。中游机械设备和下游在2016年处于历史分位数40%~60%，但现在处于历史最低位；从企业属性看，当前民企固定资产周转率处于历史最低水平，国企处于历史中位数附近（50%）。

总量层面，破解“内卷”困境一方面重点在于缓解供需矛盾，另一方面需通过政策引导、行业自律及金融资源配置推动供给创新升级。供给侧改革初期，“三去一降一补”快速出清过剩产能，配套棚改货币化政策强力支撑需求端，推动改革行业平均产能利用率从2016年底的70%升至2019年一季度的74.5%。当前可能涉及“内卷式”竞争的行业中，民企占比多超50%，而通过设定高智能化、绿色化行业标准，加大科技创新与环保领域政策及财税激励，或可促使企业摒弃价格比拼，转向产品创新与技术迭代，实现行业良性发展。

地方政府“反内卷”或也将成为“十五五”规划中的一大重点，短期中央或清理违规政策，中长期需引导其树立正确政绩观。地产下行期，地方政府既面临GDP增长压力，需寻找新经济增长点；又因土地财政退坡、收支矛盾加剧，急需扩大税源行业规模，叠加2021年后对中央转移支付依赖上升，中央对新兴行业的扶持便成了争夺焦点。因此，各地布局新兴制造业看似“最优解”，但“合成谬误”导致部分制造业供过于求。对此，短期中央可规范招商引资，严禁违法违规给予政策优惠；长期则需引导地方树立正确政绩观，破除地方保护与市场分割。

3.3 “十五五”规划中对服务业的关注度不能忽视

推动服务业发展，是顺应发展阶段的题中之义，从国际比较来看，也是我国产业结构调整的“必由之路”，“十五五”规划中或对此作出对应安排。服务业占比逐步提升，是经济发展的客观规律。当法国人均GDP（不变价）从1万美元增至3万美元时，其服务业占比从47.8%提升至65.6%；韩国在人均GDP（不变价）从1000美元增长到3万美元的过程中，服务业占比从47.1%提升至54.8%。其他主要经济体也呈现出类似规律。同时，当人均GDP处于1-3万美元区间、城镇化率达到70%时，居民消费需求会从商品消费向服务消费转变；而当人均GDP跨过1万美元后，服务贸易额占GDP的比重便趋于提升。

另外，服务业发展也可以缓解转型过程中的结构性失业问题，更与新时代中国经济的发展要求相契合。尽管服务业已成为吸纳就业最多的产业，但近年供需恢复乏力，就业修复明显弱于增加值。生活性服务业表现尤为突出：2023年，文体娱、教育、卫生行业的就业占比，分别较历史趋势下降6、2.8、1个百分点。未来政策或聚焦服务业供需修复，引导制造业就业向服务业转移，在改善就业的同时释放消费潜力。

从政策跟踪情况来看，“十五五”规划或将加大服务业对内对外开放力度，通过优质供给激活服务消费与贸易，进而增强就业结构的稳定性。2025年国务院专题学习会议已分别涉及服务消费和贸易议题，凸显出后续政策对服务业的重视。但我国自2023年以来，以卫生、文体娱乐等领域为代表的服务业有效供给恢复不足，这也对服务需求的释放形成了约束。扩大服务业对内对外开放，或成为政策激活供需的有效手段。《关于加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》中，电信及数字产业、医疗康养、金融位列新一轮试点任务前三，这三大领域或成为我国“十五五”时期服务业开放的核心方向。

经过研究，本文发现：

1）产业结构调整是我国五年规划的重要内容，“十五”至“十四五”均有明确目标。五年规划为发展远景设定目标、指明方向，如“十三五”分七大目标，“十四五”则整合经济等目标并强化改革与治理能力重视。其调整既是规划重点，也是实现核心目标的关键手段，指标从“十一五”“十二五”的服务业占比，转向“十三五”“十四五”的先进制造业、研发投入等。当前中央集体学习及发改委课题，或已勾勒出“十五五”产业调整的部分蓝图。

2）过往五年规划的产业结构调整方向，已从侧重三次产业比例转向聚焦科技创新。经济结构指标从淡化服务业占比，到细化研发投入、城镇化率，新增数字经济目标，体现规划从粗放向精细转变。制造业要求从“量”到“质”，动能向高新技术切换，2021-2024年相关行业增加值增速超8%；服务业侧重从金融地产转向信息技术，信息传输等行业GDP占比持续提升。

3）“十五五”产业结构调整首要方向是转型升级，同时需关注“反内卷”与服务业发展。科技创新支持力度将延续，海洋经济、“人工智能+”等或成重点新兴行业。推动供需适配是核心，需缓解制造业供过于求、推动供给升级，同时规范地方政策、引导正确政绩观。此外，发展服务业是顺应发展阶段的题中之义，也可缓解结构性失业，“十五五”或加大其开放力度，以优质供给激活消费与贸易，增强就业稳定性。

风险提示：

1）经济变化超预期。海内外形势变化使内需修复偏慢。

2）政策变化超预期。稳增长政策可能会影响内需修复的斜率。

注：本文来自申万宏源发布的《“十五五”：产业破局与重构 ——“十五五”规划研究系列之三》，报告分析师：赵伟、贾东旭、侯倩楠