碳市场2.0时代正式开启：36亿千瓦下的机会与风险

编者按
在2035年36亿千瓦风光的新国家目标引领下，中国碳市场进入新阶段。市场机制日渐完善、交易与金融工具持续创新，碳市场正由管控工具向推动绿色转型的市场力量转变，为产业升级和低碳经济注入新动能。

2025年8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）。这是中国首份直接针对全国碳市场建设发布的中央层面的顶层设计文件。这一纲领性文件的出台，标志着2021年7月正式启动以来，历经四年多发展的全国碳排放权交易市场迈入了一个全新的历史阶段。市场期盼已久的“碳市场2.0”时代，终于随着这只重磅“靴子”的落地而正式开启。

时间拨回一年多以前。2024年5月1日《碳排放权交易管理暂行条例》正式生效之际，《能源》杂志刊发的封面文章《碳市场2.0》首创性提出“碳市场2.0”的概念和若干研判，引发了业界的广泛关注。该文系统梳理了全国碳市场在1.0阶段取得的成绩与面临的挑战，并对即将到来的2.0时代的发展路径、制度设计、价格机制等做出了前瞻性预测。

本文旨在结合《意见》发布后的市场反响与解读，系统性地对比分析《碳市场2.0》文章中的核心预测在多大程度上被《意见》所确认。在此基础上，本文将描绘出未来5至10年甚至更长时间周期全国碳市场发展的清晰路线图，并对下一阶段的市场趋势、机遇与挑战进行深度研判。

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回溯“碳市场2.0”的时代呼唤与市场预测

2024年中期，全国碳市场已完成两个履约周期，其作为政策工具的有效性初步显现，但也暴露出一些深层次问题。正是在这样的背景下，随着《碳排放权交易管理暂行条例》正式生效，2024年5月《碳市场2.0》文章，在对市场共识进行大量研判和提炼的基础上，对碳市场在新时期的发展做出了分析和预测。其核心预测主要集中在以下几个方面。

预测一：法治化基础将是2.0时代的基石。市场普遍认为，全国碳市场1.0阶段的法律位阶较低，主要依据部门规章运行，限制了其权威性和执行力。《碳排放权交易管理暂行条例》的生效，被视为将碳市场提升至行政法规层面的一大步，为市场的长期稳定发展提供了根本保障。《碳市场2.0》文章预测，未来的市场建设将更加注重法治化，各项制度设计将在更坚实的法律框架下展开。

预测二：从单一行业走向多行业覆盖，扩大市场规模。1.0阶段的全国碳市场仅覆盖发电行业，其减排贡献和市场体量均受限。市场强烈预期，碳市场2.0时代将启动扩容，逐步将钢铁、建材（特别是水泥）、有色（特别是电解铝）、石化、化工、造纸、航空等高排放行业纳入。这不仅能扩大碳市场的覆盖面，而且能通过跨行业的成本差异发现，实现全社会减排成本的最优化。

预测三：配额分配机制的深化改革，引入有偿分配与总量控制。配额分配是碳市场的核心机制。《碳市场2.0》文章分析指出，1.0阶段完全基于基准线法的免费分配模式，虽然在初期有效降低了企业负担、推动了市场启动，但存在着激励不足、无法真实反映碳价稀缺性等问题。因此，市场预测2.0时代将迎来两大关键变革。一是引入有偿分配，通过拍卖等方式使配额的价值显性化；二是逐步从基于强度的相对总量控制转向基于绝对总量的控制模式（“总量封顶”，Cap and-Trade），从而为全社会提供一个明确的长期减排预期。

预测四：提升市场流动性与价格发现功能。市场流动性不足、交易不活跃、价格发现功能不充分，是1.0阶段的显著痛点。为此，《碳市场2.0》文章预测，监管层将采取措施丰富交易主体，如适时引入金融机构、其他非履约主体乃至个人投资者并推动碳金融产品（如碳质押、碳回购、碳期货等）的创新，以增强市场深度和价格弹性。

预测五：数据质量监管的全面强化。碳排放数据的真实、准确、完整，是碳市场的生命线。1.0阶段暴露出的数据造假问题，引起了监管层的高度重视。市场普遍预测，2.0时代将建立起覆盖数据核算、报告、核查（MRV）全链条的和更为严格的监管体系，并加大对违法违规行为的处罚力度，以重建市场信心。

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《意见》落地：顶层设计的回应与市场期待

2025年8月25日发布的《意见》，以前所未有的高度和系统性，对上述市场预测给予了全面、权威的回应，将模糊的预期转化为清晰的国家碳市场顶层设计路线图。

回应一：配额管理体系的系统性重塑——从“强度控制”到“总量控制”的路径明确

《意见》最重大的突破之一，是正式明确了配额管理的核心改革方向。文件提出，“明确中长期碳排放配额控制目标……科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制”。这直接印证了《碳市场2.0》文章的核心预测，并为中国碳市场设定国际接轨和标准、数据等互认的目标。

更重要的是，《意见》为这一转型设定了时间表。“到2030年，基本建成以配额总量控制为基础……的全国碳排放权交易市场”，以及“到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。”这意味着在“十五五”期间（2026—2030年），全国碳市场将完成从相对控排到绝对控排的关键过渡。预计2027年开始，全国碳市场发电行业率先从强度控制转向总量控制，在碳达峰前的政策调整期实施小幅总量下调。2028年开始，钢铁、水泥、铝冶炼行业预计陆续试验性纳入配额总量控制。2031年开始，预计对石化、化工、造纸、航空行业逐步采取总量控制。“十六五”期间（2031—2035年），八大重点排放行业全部纳入全国碳市场总量控制。碳市场线性递减系数（Linear Reduction Factor,LRF）根据各行业降碳目标显著提升，或将达到每年2%-3%的水平。（见图1）

同时，《意见》确认了有偿分配的方向，提出“稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式，有序提高有偿比例”。这不仅为政府提供了调节市场供需、稳定碳价的工具，而且为未来财政收入开辟了新来源，可用于支持绿色技术研发和低碳转型。《意见》还提出了“建立配额储备和市场调节机制”。这是平抑市场剧烈波动、防止价格过高或过低的重要“稳定器”，体现了“有为政府”与“有效市场”相结合的治理思路。

欧盟碳市场于2005年成立之初就将开始实施电力行业的配额拍卖有偿分配，初始允许拍卖比例为5%（实际拍卖比例没有这么高），并逐步提升有偿分配上限，2021年起电力行业100%配额通过拍卖有偿分配。其他工业行业将伴随碳边境调节机制（CBAM）的实施逐年提升有偿分配比例，预计2034年实现100%有偿分配。韩国碳市场于2019年开始实施电力行业拍卖有偿分配，初始拍卖分配比例为3%，2021年后拍卖比例增加至10%。根据韩国环境部的计划，2029年该比例将提高至50%。韩国碳市场利用十年时间将电力行业有偿分配比例从0%提升至50%。

结合国际碳市场经验，预计2027年起，全国碳市场开始实施发电行业的有偿分配，初始有偿分配比例为3%左右，预计2040年，有偿分配比例提升至50%左右；由于存在碳泄漏风险，其他工业行业有偿分配实施受限，预计于2030年后逐步实施有偿分配，并于2040年有偿分配比例提升至30%左右。（见图2）

回应二：扩容路线图与时间表——“主要工业行业”全覆盖的雄心

对于市场翘首以盼的行业扩容，《意见》给出了明确的时间表和路线图。文件要求“有序扩大覆盖行业范围”并设定了清晰的近期目标：“到2027年，基本覆盖工业领域主要排放行业。”

这一表述具有深刻含义。

时间明确：2027年成为一个关键节点，意味着未来两年内，水泥、钢铁、电解铝等已扩容纳入行业以外的其他行业，如石化、化工等主要工业领域的纳入工作将加速推进。

范围广阔：“工业领域主要排放行业”的提法，预示着扩容将是一个系统性工程，最终目标是实现对中国工业主要行业碳排放主体的“应纳尽纳”。

策略清晰：《意见》提出“不再新建地方碳市场”，进一步强化了全国统一大市场的战略定位，避免了市场分割和标准不一的问题。

这不仅验证了《碳市场2.0》文章关于扩容的预测，而且以超乎预期的力度和速度，展现了国家通过碳市场推动工业部门系统性减排的决心。

回应三：激活市场机制——多元主体与丰富产品的政策信号

针对市场流动性不足的问题，《意见》同样开出了“药方”。文件明确提出要“健全碳排放权交易市场机制，提升市场流动性，增强市场功能”。

具体的举措包括如下内容。

丰富交易主体：《意见》明确支持“稳妥推进金融机构参与交易，适时引入其他非履约主体”。这将从根本上改变目前仅由控排企业参与的单一结构，为市场注入更多的资金和交易策略，提升价格发现效率。

推动产品创新：《意见》提出“稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务”，以及“建立完善碳质押、碳回购等政策制度，规范开展与碳排放权相关的金融活动”、“支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务”。这意味着碳质押、碳回购等碳金融产品的发展获得了顶层政策的支持，为企业提供了更多风险管理工具。

激活自愿减排市场：《意见》强调“加快自愿减排交易市场建设”，并提及“逐步引入符合条件的自然人参与交易”。这不仅激活了CCER市场，而且预示着未来个人可能成为碳市场的参与者，极大地拓展了市场的深度和广度。

回应四：数据质量与监管的“零容忍”——法治化建设的深化

《意见》将数据质量问题提升到了前所未有的高度，强调要“强化碳市场法治保障”，“加强数据质量全过程监管，完善信息披露制度”，并“严厉打击数据造假行为”。

《意见》作为“中办、国办”联合发文，其政治高度和权威性远超以往任何文件。这本身就是对《碳排放权交易管理暂行条例》所构建的法治框架的强力背书。它向市场传递了一个清晰的信号：碳排放数据监管将进入一个“长牙带刺”、全面从严的新阶段，任何形式的数据造假将面临严厉的法律和行政制裁。这为碳市场2.0时代的健康运行扫清了最大的障碍。

回应五：构建有效的碳定价机制——最终目标的确认

《意见》最终将所有改革举措指向一个核心目标：“形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。”这确认了碳市场的本质——不是为了交易而交易，而是通过形成有效的价格信号，引导全社会将碳排放的外部成本内部化，从而以最低成本实现减排目标。

总量控制、有偿分配、多元主体、严格监管，所有这些制度设计都是为了让碳价能够真实反映排放权的稀缺性和减排成本。《意见》的发布，标志着中国碳市场的建设思路已经从初期的“建市场、跑起来”，转变为2.0时代的“强功能、见实效”。

03

展望未来：全国碳市场发展新阶段的趋势与挑战

《意见》擘画的蓝图，为我们描绘了未来5～10年全国碳市场发展的清晰图景。据此，我们可以预测以下几个主要趋势和挑战。

趋势一：碳价将在波动中稳步上行，碳市场价格发现功能逐步提升。

随着总量控制的逐步收紧和有偿分配比例的提高，碳配额的稀缺性将显著增加，碳价的长期上涨趋势基本确立。预计到2030年，全国碳市场的平均价格远高于当前水平。同时，随着金融机构等多元主体的加入，短期价格波动性可能会增加，但市场的价格发现能力也将大幅提升，碳价将更灵敏地反映宏观经济、能源结构、技术进步和政策预期的变化。

2021年全国碳市场启动以来，碳市场价格整体波动上涨，且受履约驱动现象明显。2025年后，受结转政策影响碳价持续下滑。中创碳投碳市场分析师预测，2025年内价格预计跌落至50～65元/吨之间。若不推出碳价调控政策，有可能跌落50元/吨左右甚至以下。在全国碳市场总量控制的前提下，预计CEA价格在“十五五”期间逐步上涨，随着基于总量控制的配额分配全面实施和有偿分配比例的提高，预计碳价在2030年后加速上涨。在配额总量有限的情况下，如果配额储备和市场调节机制没有如期建立或者发挥作用，碳价上涨速率将接近宏观经济增速叠加通货膨胀率与边际减排成本变化率，达到8%~10%的年增速。（见图3）

趋势二：碳金融市场将有望迎来爆发式增长。

在《意见》的政策东风下，围绕碳排放权的金融创新将进入快车道。碳资产抵质押融资、碳回购将会被更多的控排企业和金融机构接受，尽管碳期货、碳期权等碳金融产品并未在《意见》中直接明确，但是鉴于碳期货市场在价格发现、风险管理和对流动性显著提升方面的巨大作用，是碳金融产品和服务从碳交易试点阶段和目前全国碳市场的概念、首单阶段发展到规模化阶段必不可少的基础条件之一，在“稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务”的总体基调下，碳期货、期权等场内衍生品有望在“十五五”期间加大论证力度，最快有望在“十六五”期间推出。碳基金、碳信托、与碳价挂钩的结构性存款等场外产品将不断涌现，一个多层次、功能完备的碳金融市场体系将逐步形成。

欧盟碳市场2005年开始引入期货交易，在欧盟碳市场发展的第一阶段（2005—2007年）期货交易量占配额交易量的90%左右，随后占比逐步提升。2024年，欧盟期货交易量占配额总交易量的98%以上。假设全国碳市场在2035年引入碳期货、期权等碳金融交易方式，开放金融机构与个人参与交易，2035年全国碳市场交易量预计达到35亿吨水平，交易额预计超过7000亿元，碳期货交易占比达到90%以上。预计2040年前后，全国碳市场价格上涨至300元/吨上下，交易换手率上涨至250%~300%，总交易额有望接近6万亿元，届时成交额或将超过欧盟碳市场成为名副其实的全球第一大碳市场。（见图4）

趋势三：企业的碳资产管理能力成为核心竞争力。

对纳入碳市场的企业而言，碳排放将不再仅仅是一个环保合规问题，而是直接影响企业财务报表的经营问题。企业需要建立专业的碳资产管理团队，将碳成本和碳收益纳入投资决策、生产运营和供应链管理的各个环节。能否高效管理碳资产，将成为衡量企业核心竞争力的重要指标。

趋势四：CCER市场与强制市场的联动将更加紧密，协同减排效应增强。

随着强制市场碳价的走高，作为低成本履约选项的核证自愿减排量（CCER）的需求将持续旺盛。两个市场的价格联动将更加紧密。《意见》对CCER市场的支持，将激励更多林业碳汇、可再生能源、甲烷利用、氧化亚氮减排等项目的开发，从而带动更广泛领域的减排行动，实现强制市场与自愿市场的协同发展。

长期以来，CCER作为全国碳市场履约形式的重要补充。CEA作为CCER价格的长期锚定标的，其价格差异体现在两者相对价值上。一方面，CCER在碳市场中存在5%的抵销上限，限制了其需求上限；另一方面，全国碳市场CEA跨期结转限制政策的实施，使得CCER近期的价格相比CEA有一定的溢价。因此可以看到，CCER入市交易以来，价格波动较大：2021至2024年期间，由于暂停签发多年，CCER极其有限的存量远低于CEA需求，CCER处于有价无市状态。2025年随着CCER项目重启，在结转限制政策下，CCER价格反超CEA，且逐渐向CEA价格收敛。

合理推测，在后续不再实施结转政策的情况下，CCER在全国碳市场履约的抵销比例存在一定限制，意味着其在碳排放权交易市场的应用价值本质上不及CEA。越来越多CCER项目的签发释放减排量供给，当一级市场签发量触达配额市场需求上限后，CCER价格可能大幅走低。（见图5）

当然，全国未来5—10年全国碳市场发展还面临着一些挑战。

1.监管能力的挑战：一个规模更大、主体更多元、产品更复杂的碳市场，对监管机构的专业能力、技术手段和人员配备提出了极高的要求。今后碳期货、碳期权等衍生品上市交易后，现货市场和期货等市场的监管主导部门并不相同，监管协同难度加大，如何有效防范市场操纵、内幕交易和系统性金融风险，将是监管面临的巨大挑战。

2.经济影响与社会公正转型的挑战：碳价上涨，必然会增加企业的生产成本。这些成本可能部分传导至下游行业甚至终端消费者。如何在实现减排目标的同时，保障能源安全、维持产业链竞争力、避免对部分比较脆弱的下游行业以及低收入群体造成过大冲击，需要精细的政策设计和配套的转移支付机制。

3.国际衔接的挑战：随着《巴黎协定》下6.4条、6.2条国际碳市场机制的逐步落地，中国碳市场的碳价水平、核算标准和透明度将面临着国际比较的压力。如何推动中国碳市场与国际碳市场的有效衔接，在维护国家利益的同时参与和引领全球气候治理，是一个长期的战略课题。

这次《意见》的发布，是中国气候政策和绿色金融发展史上的一个里程碑文件。它系统性地回应并确认了市场在过去几年中对“碳市场2.0”的种种期待与预测，以体现国家最高意志的高规格政策文件形式，为全国碳市场设定了清晰、宏大且务实的发展路线图。

“碳市场2.0”的靴子已经落地，一个更加有效、更有活力、更具国际影响力的中国全国碳市场正向我们走来。它所带来的挑战是巨大的，但其蕴含的推动经济社会全面绿色转型的机遇则更为深远。未来十年甚至更长的时间周期内，我们将见证中国碳市场如何在全球气候治理格局中扮演着日益重要的角色，并为中国式现代化道路的绿色底色增添浓重的一笔。