“十五五”系列：效率、平衡与可持续的财政逻辑

2025年10月28日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》强调发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。结合建议本身和近期政府的各项表态，我们认为“十五五”期间，政府将在零基预算改革、中央与地方财政事权和财力关系重构以及政府债务管理机制建设三方面着重发力。总体上，“十五五”期间将发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。

▍零基预算改革：

零基预算以“从零开始、按需分配”为核心理念，旨在打破传统预算基数加增长的固化模式，通过对所有支出项目重新评估，实现资金的优化配置与高效使用。自2021年中央提出该理念以来，零基预算改革不断深化，2024年被纳入三中全会改革决议，2025年首次写入《政府工作报告》，成为财税体制改革的重要抓手。各地试点成效显著：安徽、湖南、广东等地通过清理低效支出、整合专项资金，累计腾出数百亿元资金用于重点民生与创新领域。总体来看，零基预算改革有效提升了财政资金使用绩效，促进了公共资源向高质量发展与重点保障领域集中。

▍央地事权划分与财政支出相匹配：

1994年分税制改革奠定了中央与地方财政收入划分的框架，但也带来了财权与事权不匹配的问题。当前中央财政收入占全国约50%，而支出占比不足15%，地方政府仅分享约一半收入，却承担超过85%的财政支出，导致地方财政压力长期积聚。2024年地方广义财政收入仅增长1.13%，支出却增长2.34%，收支平衡率下降至48.9%，地方财政入不敷出、债务风险上升。为破解这一矛盾，党的二十届三中全会《决定》和“十五五”规划《建议》提出适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，增加地方自主财力。这意味着中央将提高支出责任，如社保、粮储、重大基建和生态环保，并通过专项转移支付全额支持地方执行；同时，将通过优化央地共享税比例、提高地方分成来增强地方造血功能。此举有助于缓解地方财政紧张，优化央地财政关系，实现国家宏观调控与地方自主发展的有机平衡，推动现代财政制度建设。

▍政府债务长效管理机制：

近年来部分地方政府债务快速上升，隐性债务风险突出，财政可持续性面临挑战。部分地方通过融资平台举债导致债务刚性兑付压力加大，挤压发展支出空间。为化解风险，中央近年来开始帮助地方政府化债，以低息债替换高息隐性债，延长期限、减轻负担。十五五期间，政府将继续推进债务显性化与限额管理，构建与高质量发展相适应的债务管理长效机制。财政部强调化债与发展并重，通过化债释放地方发展动能、推动融资平台退出、改善金融环境。未来将完善监管制度，严防违规举债与虚假化债，确保债务风险可控与经济良性循环。

▍总结：

“十五五”期间，中国财政体制改革的核心在于零基预算改革、央地财权再平衡和政府债务管理机制建设，提升财政可持续性与治理效能。零基预算以“从零出发、按需分配”为原则，打破支出固化，优化资金配置。央地财政关系改革通过“加强中央事权、增加地方财力”，实现中央宏观统筹与地方自主发展的平衡，缓解地方财政压力。与此同时，政府积极稳妥化解地方债务风险，通过专项债置换隐性债务、推动融资平台退出，逐步构建债务管理长效机制。整体来看，这一系列改革旨在重塑财政运行逻辑，提升资金使用效率和财政透明度，推动财政体系更加稳健、高效、可持续地支撑中国式现代化建设。

▍风险因素：

国内政策力度超预期变化；经济复苏节奏与预期不符；资金面超预期收紧。

注：本文节选自中信证券研究部已于当日发布的《晨会》报告。