美国“大而美”法案何去何从？

当地时间6月16日美国参议院发布了“大而美”法案的参议院修改版本。参议院大致保留了众议院法案内容，但对债务上限、美国州和地方税 （SALT）相关条例进行了调整。目前该法案在参议院通过仍存在一定阻力，即便该法案的修订版本在美国参议院通过，仍需返回众议院进行表决通过或与众议院进行内容协调后才可被签署为法律，目前距离最终立法仍存在不确定性。整体而言，特朗普“大而美”法案会进一步增加美国财政赤字压力。

▍当地时间6月16日美国参议院发布了“大而美”法案的参议院修改版本。

与美国众议院版本相同的是，参议院修改版本也将《减税和就业法案》中即将到期的所得税相关条款永久化，并且也包括不对小费征税，以及不征收加班税。但美国参议院修改版本对众议院版本进行了一定修改。美国参议院对于“大而美”法案进行的主要修改包括不限于：1）将联邦债务上限提高 5 万亿美元，高于众议院的 4 万亿美元；2）将美国州和地方税 （SALT） 扣除额的上限保持在每年 1万美元，而众议院法案是为年收入低于 4万美元的人提供每年最高 50万美元的扣除额。（一些众议院议员表示如果该法案的 SALT 上限低于 4万美元，他们将不会投票支持该法案）；3）为老年人提供6000 美元税收减免，高于众议院4000美元的减免，但将儿童税收抵免削减到每名儿童 2200 美元（众议院版本为2500美元）；4）相较于众议院版本，参议院版本削减了更多医疗补助；5）相较于众议院版本，参议院版本以更慢的速度逐步取消太阳能税收抵免。

▍从制度设计视角看，法案在美国参议院的立法推进难度高于众议院，关键在于其特有的议事规则与议员任期结构。

参议院制度性障碍在于“冗长辩论”机制，该机制允许少数派通过无限期辩论阻碍议程推进。 要终止辩论并进入表决，通常需获得60票的支持，在当前两党高度对立、共和党在国会两院仅有微弱优势的政治格局下，这一门槛难以跨越，实质上对多数立法形成结构性约束。因而涉及税收、财政预算相关的重大法案就会启动预算和解程序以使法案通过简单多数票（50票）实现立法。此外，参议员六年一届的任期安排，决定了其受到短期选民情绪与政治周期的制约较少，参议员的政治独立性相对更强。相比代表具体选区的众议员，参议员代表整个州的广泛利益群体，其政策立场更趋中间与审慎。

▍当前，“大而美”法案在美国国会推进面临不确定性，目前该法案在参议院通过仍存在一定阻力。

虽然“大而美”法案以215:214的微弱优势在众议院通过，但党内裂痕已显现：两位共和党众议员托马斯·马西与沃伦·戴维森投票反对，反映出该法案在共和党内部的支持基础并不稳固。在该法案进入参议院后，前景更趋复杂。共和党在参议院占据53个席位，若民主党全体反对，则党内最多容许3票分歧。目前已有多位共和党参议员表态反对，例如共和党参议员兰德·保罗与赤字鹰派参议员。 同时，共和党参议员里克·斯科特与共和党参议员迈克·李也表达了对于扩大财政赤字的反对声音。此外，共和党参议员中也存在对法案部分内容持保留意见的成员。目前在有至少两位共和党议员明确反对、多位议员表达不满的背景下，短期内该法案在参议院通过存在一定阻力。

▍即便该法案的修订版本在美国参议院通过，仍需返回众议院进行表决通过或与众议院进行内容协调。

若美国国会两院对于和解法案存在分歧，需达成一致版本后才可提交总统签署，而达成一致法案版本存在两种方式：1）启动协调机制，通常是成立两院联席的协商委员会，以制定统一版本的协商报告；2）交换修正案（不要求召开会议），指参议院可以审议众议院提出的和解法案，用其偏好的措辞替换部分或全部文本，然后将其送回众议院。随后，众议院可以审议参议院修订的和解法案，若需进一步修订，则需再将其修改后版本送回参议院，直至国会参议院或众议院原封不动地通过另一院的和解法案。该流程意味着，即便参议院修改版法案在参议院通过表决，仍需众议院与参议院达成一致版本后才可被签署为法案，目前距离最终立法仍存在不确定性。

▍特朗普“大而美”法案会进一步增加美国财政赤字压力。

众议院版本中“大而美”法案包括个人所得税减免永久化、永久延长了遗产税和终身赠与税的豁免、儿童税收抵免增加、不再对汽车贷款利息、加班费、小费征税等会增加美国赤字的政策。在削减支出上该法案包括减少医疗补助计划支出、对于大学捐赠税和学生贷款的改革政策、取消清洁能源税收抵免、取消非法移民享受的纳税人福利等政策。美国税务基金委员会估计（动态测算）该法案众议院版本将在 2025 年至 2034 年期间使联邦税收减少3.1万亿美元，该法案约 1.5 万亿美元的净支出削减会抵消部分财政收入减少，整体众议院通过的法案版本或会导致 10 年内预算赤字总额动态增加 1.7 万亿美元。

▍风险因素：

特朗普政策变动超预期；美国国会两院分歧超预期；美国货币政策超预期；地缘政治风险超预期等。

注：本文节选自中信证券研究部已于6月23日发布的《美国“大而美”法案何去何从？》报告，具体分析内容（包括相关风险提示等）请详见报告。分析师：明明  周成华  王楠茜