要素市场化改革改什么？

国务院日前印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，部署在10个地区开展要素市场化配置综合改革试点，涉及技术、土地、人力资源、数据、资本、资源环境六大要素，以及全面提高要素协同配置效率。

10个地区的改革方案因地制宜，聚焦当前要素市场化配置中的关键问题作出部署，亮点颇多。

一是土地指标的市场化配置。

过去土地要素的配置仍然以耕地保护为首要目标，保留耕地红线，而且过去向发展落后地区倾斜建设用地指标，结果是有发展潜力的地方建设用地指标不足，发展潜力不足的地方建设用地指标较多，造成土地要素市场化程度不高。

合肥都市圈、长株潭都市圈、粤港澳大湾区和重庆的改革方案中都明确提出“开展城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂”，支持节余指标跨区域流转交易，发展潜力较足的地方可以购买节余指标保障用地需求，调出节余指标的地区则可以获得财政收入（体现在一般公共预算转移性收入科目），避免用地指标的闲置，增强土地要素对优势地区高质量发展的保障能力。

郑州的改革方案则聚焦建设用地指标在产业层面的市场化改革，提出“持续推动原有限制类、产能落后淘汰类、低效利用类产业存量土地升级转型为新型工业用地，鼓励将城市转型中退出的工业用地优先用于发展文化产业”，强化土地要素对产业升级转型的支撑。

二是基本公共服务均等化和“人地钱编”挂钩制度。

此次改革方案中，除北京外的试点地区基本均提出“推行以经常居住地登记户口制度”、“由常住地提供基本公共服务”。其中，粤港澳大湾区的改革方案中还明确要提高基本公共服务的标准，支持城乡非就业居民持居住证参加广东城乡居民医保。

从制度保障看，成都的改革方案聚焦“人地挂钩”，提出“探索依据人口存量和变化趋势匹配新增建设用地”；重庆和苏南重点城市的改革方案强调“人地钱”挂钩，即“推动财政转移支付、公共服务财政投入、城镇新增建设用地规模等与农业转移人口市民化相适应”；合肥、福厦泉和粤港澳大湾区则升级为“人地钱编”挂钩，即“健全与地区常住人口规模相适应的财政转移支付、住房供应、教师医生编制等保障机制”，从制度层面激励地方政府“投资于人”，加快补齐基本公共服务短板，履行高质量发展。

三是农村宅基地改革。

推动农村转移人口市民化是扩大内需的关键环节之一。由于进城落户的“三权”（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）退出机制有待完善，一定程度上抑制了农村转移人口进城落户的意愿。

此次改革方案中，已有少数地区对宅基地使用权的自愿有偿退出进行探索，既表明了改革的方向，也体现出政策审慎的态度。其中，北京和重庆的改革方案中提出“探索进城落户农民自愿有偿退出宅基地使用权的具体办法”，长株潭都市圈的改革方案则表述为“探索农业转移人口在城市落户后其农村集体经济组织成员权益的保有、利用、退出等制度”。

随着农村转移人口的市民化，宅基地使用权的生活属性下降，财产属性上升。通过探索“三权”的自愿有偿退出，能够为进城落户农民提供资金支持，有效增加农村转移人口的财产性收入和落户意愿，释放内需潜力。

四是完善收入分配制度。

各地的改革方案围绕“提高劳动报酬在初次分配中的比重”以及“利用土地、资本等要素权益多渠道增加居民收入”两方面展开部署。

提高劳动报酬方面，合肥的改革方案明确提出“增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，适时调整最低工资标准， 完善企业薪酬调查和信息发布制度，完善企业工资集体协商制度”；福厦泉的改革方案提出“允许高校、科研院所等事业单位科研人员依法依规适度兼职兼薪”；长株潭的改革方案强调“推进以增加知识价值为导向的收入分配制度改革”。

增加居民财产收入方面，福厦泉、郑州等地区的改革方案均明确“提高农民在土地增值收益中的分配比例”、“探索增加居民财产性收入，鼓励和引导上市公司现金分红，完善投资者权益保护制度”。

五是完善科技成果产权制度和推进技术资本化。

各地的改革方案基本都提出“开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点”。其中，合肥明确可赋予科研人员和团队“科技成果所有权不低于70%的权益，或不低于10年的科技成果长期使用权”；粤港澳大湾区的改革方案中提出“支持国有科技型企业将研发团队及重要贡献人员对科技成果转化转让净收益的分享比例提高至50%以上”。

推进技术资本化也是技术要素市场化配置改革的重点。以北京的改革方案为例，方案明确提出“探索知识产权融资， 推动知识产权质押融资规模合理增长”、“支持符合条件的优质科技型企业上市或挂牌融资”；苏南重点城市的改革方案提出“支持知识产权金融产品创新，探索规范知识产权证券化、知识产权保险、知识产权质押等新型运用模式”、“推动更多的优质企业到境内外上市融资”。

六是支持科研人员离岗创办企业。

苏南重点城市、杭甬温都市圈、合肥和粤港澳大湾区的改革方案中均明确支持事业单位科研人员离岗创办企业，打通高校、科研院所和企业科研人员双向流动渠道，提高人力资源要素市场化配置水平。其中，苏南重点城市的改革方案明确“科研人员离岗创办企业，属于‘高精尖缺’科技产业集群领域且延长期满后所创办企业仍未实现盈利的，可再申请延长1次，延长期限不超过3年，在同一事业单位申请离岗创办企业的期限累计不超过9年”。

七是优化科技创新资源配置方式。

合肥、粤港澳大湾区和重庆的改革方案均提出的“探索实施首席科学家负责制”旨在打破打破科研管理行政化倾向，让真正懂创新的人主导创新资源；“支持行业领军企业牵头组建创新联合体”将强化‌企业科技创新的主体地位，让科技创新离需求更近、离实用更近、离产业更近。

八是金融业对外开放。

福厦泉都市圈的改革方案中明确“支持符合条件的台资金融机构在大陆依法合规参股、控股各类金融机构； 鼓励符合条件的台资银行、 证券、 保险等金融机构在试点地区依法合规设立持牌经营机构”。重庆的改革方案中提出，“支持探索中国和新加坡金融产品与资金互通”、“允许注册在渝的新加坡投资企业依法合规在渝挂牌交易”。

九是人民币跨境支付结算便利化。

北京的改革方案提出探索跨境收支便利化，支持试点银行在跨境贸易人民币结算以及资本项目人民币收入境内依法合规使用等方面，为符合条件的优质诚信专业服务业机构提供便利化服务。杭甬温都市圈和福厦泉都市圈的改革方案中提出“支持建立本外币合一银行结算账户体系”，以完善人民币跨境贸易结算体制。

十是公共数据开放和数据要素确权。

公共数据开放方面，各地的改革方案均提出优先推进企业登记监管、卫生健康、交通运输、教育、气象等领域的高价值数据集向社会开放。数据要素确权方面，苏南重点城市的改革方案提出“探索数据要素确权、赋权以及市场化定价方式，促进数据服务贸易”；长株潭都市圈的改革方案提出“探索公共数据授权运营和资产化管理，探索公共数据资产凭证生成、存储、归集、流转、应用全流程管理”、“依托现有交易场所开展数据交易”等。

风险提示

对政策的理解存在偏差，土地改革节奏不及预期。

注：本文摘自2025年09月22日发布的研究报告：《要素市场化改革的关键一步》；分析师：宋雪涛 S1130525030001，分析师：张馨月 S1130525070016